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游走在法律邊緣的上海車牌拍賣制度

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

近期,上海今年第七次私車額度拍賣過程中突遭“意外”。當拍賣進行到“修改價格”的第二階段時,拍賣主辦方上海國際拍賣有限公司突然宣布,因網絡故障此次拍賣取消。根據公安機關的披露,確認有明確針對系統的拒絕服務攻擊行為。此次黑客攻擊事件的發生,使上海車牌拍賣制度再次成為公眾關注的焦點。回顧車牌拍賣制度走過的十幾個春秋,這項飽受公眾與法學專家質疑的制度依然得以生存,拋開法律因素,確實也有其賴以存在的實踐基礎和社會治理的客觀需要。

爭議2004年的商務部與上海市政府之間的“口水戰”,使上海實施多年的、全國獨此一家的車牌拍賣制度的合法性問題浮出水面。時任商務部部長助理黃海在接受央視采訪時稱:上海市私車牌照拍賣這種行為違反了當年5月1日開始實施的《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》)有關條款。針對商務部官員的批評,在當年5月25日的例行上海市政府新聞發布會上,時任上海市政府新聞發言人焦揚表示,上海目前實行的私牌拍賣制度是嚴格符合相關條例的,并沒有違法行為。焦揚說,私車牌照拍賣是一種階段性的做法,目的是為了控制機動車數量增長過快,緩解道路交通擁堵狀況。

圍繞兩方針鋒相對的觀點,不少行政法學界的專家學者紛紛發表意見,其中多數認為上海的車牌拍賣制度欠缺法律依據。(1)不當限制了公民的駕車通行權。駕車通行權,是一項最基本的公民權利。有學者認為,拍牌的做法,直接影響了公民駕車通行權這一基本權利的行使,也增加了公民的財產義務負擔。對公民基本權利的限制只能由國家的最高權力機關即全國人大作出,地方政府無權限制。(2)不符合行政許可法的相關規定。行政許可法對行政許可的事項作出了嚴格規定,而車牌拍賣并不屬于其中任何一種行政許可事項。只有法律、行政法規設定的許可事項,地方法規才能相應制定。否則就有違法之嫌。(3)行使牌照拍賣管理權的主體不符合法律規定。道路交通安全法規定,國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作,公安機關交通管理部門以外的任何單位或者個人不得發放機動車號牌或者要求機動車懸掛其他號牌。上海現行的車牌拍賣制度的法律依據是2000年上海市人大制定的《上海市機動車管理條例》,而道路交通安全法嚴格規定了機動車登記時所應提交的有關憑證和證明的具體內容,沒有給予地方性法規設置機動車登記限制程序的任何權力。因此,車輛的管理權限屬于公安交通部門。有學者認為,車牌拍賣制度改變了權力行使的行政主體,造成行政主體的錯位。

反思地方政府顯然意識到上述問題的重要性,也在始終力圖使作為過渡政策的車牌拍賣制度更具法律的正當性。據悉,《上海市中心城區非營業性機動車額度投標拍賣管理規定(暫行)》已于近日制定完畢,正處于征求意見階段,待意見征求完畢修改后將向社會公布。筆者以為,車牌拍賣制度固然缺乏直接的法律依據,但其合理性與正當性亦不能完全抹殺:(1)有限的道路與激增的車輛之間的矛盾日益突出。實施車牌拍賣制度,將車牌作為一種稀缺性資源高價供給,從而變相抑制人們買車的沖動,客觀上無疑能減緩車輛增長的速度。(2)公民個人駕車通行權與城市整體交通環境保護權之間的協調。不可否認,公民固然具有依法駕車通行的權利,但是,公民這項權利的行使離不開必要的城市交通環境的支持。試想,在一個道路極其擁擠,環境污染嚴重的城市中,公民即使具有駕車通行的權利,這項權利實際上也難以有效實施。因此,公民讓度出部分必要的駕車通行的權利,從而確保城市道路交通的暢通和環境資源的改善,是必要的也是必須的。即使在不實施車牌拍賣制度的國家和地區,通過征收高額進城費、實行單雙號車牌通行等制度和做法,其實質也是對公民駕車通行權利進行必要的合理的限制。

出路上海市城市交通管理局有關負責人曾明確表示,“上海車牌拍賣制度只是一個過渡性的政策,在公共交通逐漸發展成熟之后,車牌拍賣政策會慢慢淡化,直到最后淡出。”但是,如何有效緩解和最終解決城市交通擁堵和私車通行之間的矛盾,顯然需要其他更有力的替代性措施和制度予以針對性解決。筆者以為,可考慮實施如下措施和制度作為更好的出路:(1)大力發展城市軌道交通。無論是從軌道交通的通車里程還是從線路的分布來看,上海的軌道交通成為世界上最為發達的軌交體系之一,指日可待。需要強調的是,要采取措施將軌道交通和私車出行有效結合起來。例如,大力推行“P+R”模式,在城郊軌交站附近,由政府出資或吸引民間資本興建大型停車場,政府補貼停車場,讓私車車主能以比較便宜的價格停放車輛。目前,這項措施已在若干軌交站實行。(2)征收車輛進城擁堵費。以征費的方式限制車輛進入城區尤其是中心城區。當然,可以考慮對多人搭乘一輛車進城減免征收費用。(3)實行單雙號車牌制度。參照北京市實施的單雙號車牌制度,對車輛進行分流,以減少路面車輛數量。當然,這些措施和制度的推行,均需要配套的法律法規。畢竟,依法行政是法治國家的重要標志之一,再好的制度,缺乏法律的支撐,也難以避免受到公眾的指責和質疑。

(作者系法學博士)

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