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互聯網金融監管十二原則

2014-02-19 11:44:15
來源:你我貸

[一方面,通過增加金融服務供給、提高資源配置效率、推進實體經濟可持續發展等,互聯網金融的發展有助于降低系統性風險。另一方面,互聯網金融準入門檻低,可能會使非金融機構短時間內大量介入金融業務,降低金融機構的特許權價值,增加金融機構冒險經營的動機]

近來我國互聯網金融發展迅速,正日益成為正規金融的補充,也成為社會各界關注的熱點。互聯網金融具有開放、共享、平等、普惠、去中心化等特點,盡管當前一些輿論對互聯網金融的渲染可能夸大了互聯網金融的作用和影響,但互聯網金融在緩解信息不對稱、提高交易效率、優化資源配置、豐富投融資方式等方面的確在不斷展現出不俗的、有別于傳統金融的表現。

一、對互聯網金融功能和風險特征的基本判斷

盡管互聯網與金融的結合可以創造價值,但研究討論中有三點需要把握。

第一,互聯網金融并沒有改變金融的功能和本質。P2P、余額寶等創新的是業務技術、交易渠道和方式,但其功能仍然主要是資金融通、發現價格、支付清算等,并未超越現有金融體系的范疇。就此而言,互聯網金融可能并不會像有些人預言的那樣徹底顛覆現有的金融體系。其發展只是又一次充分印證了諾貝爾經濟學獎得主莫頓的“金融功能論”:金融功能比金融機構更為穩定。

第二,互聯網與金融之間并非沒有沖突。互聯網強調便捷、強調快,金融業強調規范;互聯網強調創新,金融業強調穩健。互聯網金融畢竟是在開展金融活動,其運營管理不能沒有風險管控這樣的金融基因。

第三,未來互聯網金融的成長具有不確定性,應當避免過度樂觀的預期。有不少意見就認為,互聯網金融本身并沒有太多的新意,甚至是一個偽命題,只不過是傳統金融在互聯網技術上的延伸,與電報、電話、計算機在金融業的應用相比,并沒有革命性變化。

互聯網金融能否可持續發展,進而沿著什么樣的路徑、以多快的方式影響或改變現有的金融體系,還需要邊走邊看。1975年,美國《商業周刊》基于當時美國電子支付的蓬勃發展就曾經預言,電子支付方式“不久將改變貨幣的定義”,并將在數年后顛覆貨幣本身。但38年后的今天,我們并沒有觀察到貨幣定義和屬性的巨大變化。也許等十年、二十年以后,我們才能真正判斷互聯網金融究竟是個可持續的業務模式還是一個曇花一現的概念;互聯網金融究竟是個有自生能力的新興業態還是必須依附傳統金融才能生存;抑或是二者最終相互融合,實現了基因重組。

從風險角度看,互聯網金融參與者眾多,帶有明顯的公眾性,很容易觸及法律紅線,甚至引發系統性金融風險。盡管目前我國互聯網金融鏈上的部分業態和部分環節受到了監管(如第三方支付),但從整體上看,還處于無門檻、無標準、無監管的“三無”狀態。這一方面是由于P2P等業務具有民商法的合法性基礎,公法未必適合或沒有必要介入;另一方面,互聯網金融業務同時混集了多種業務屬性,難以清晰界定其監管歸屬。如何一方面呵護互聯網金融的創新和普惠精神,另一方面有效維護金融穩定和金融秩序,是互聯網金融監管模式選擇面臨的一大難題。

二、互聯網金融監管的國際經驗

一是各國普遍重視將互聯網金融納入現有的法律框架下,強化法律規范,強調行業自律。各國都強調,互聯網金融平臺必須嚴格遵守已有的各類法律法規,包括消費者權益保護法、信息保密法、消費信貸法、第三方支付法規等。這是金融交易運行的最重要制度基礎。

二是各國針對本國互聯網金融發展的不同情況,采取了強度不等的外部監管措施。澳大利亞、英國等大多數國家采取輕監管方式,對互聯網金融的硬性監管要求少,占用的監管資源也相對有限。而美國證監會面對金融危機中公眾對監管不作為的指責,認定Prosper出售的憑證屬于證券,須接受其監管。

三是監管手段主要是注冊登記和強制性信息披露,以金融消費者和投資者的權益保護為重心。

四是涉及誰的監管職責就由相應的監管機構負責,往往沒有統一的主監管機構。美國第一網絡銀行(SFNB)、貝寶支付(Paypal)等就曾分別由銀行和證券監管機構負責監管。

五是少數國家開始嘗試評估互聯網金融的監管框架,探討未來監管方向。如2011年7月,美國國會下屬的政府責任辦公室就P2P借貸的發展和不同監管體系的優缺點進行了評估,強調持續一致的消費者和投資者保護、靈活性、有效性等。

三、我國互聯網金融監管的原則

對于互聯網金融這個“新事物”,金融監管總體上應當體現開放性、包容性、適應性,同時堅持鼓勵和規范并重、培育和防險并舉,維護良好的競爭秩序、促進公平競爭,構建包括市場自律、司法干預和外部監管在內的三位一體的安全網,維護金融體系穩健運行。秉承這樣的理念,本文初步提出了互聯網金融監管的12個原則,試圖為今后該領域的討論提供一個基礎和出發點。這些原則也大體構成了金融創新監管的一個概念性框架。

原則1:互聯網金融監管應體現適當的風險容忍度

對于互聯網金融這樣一類新出現的金融業態,需要留有一定的試錯空間,過早的、過嚴的監管會抑制創新。美國經濟學家斯萊弗認為,任何制度安排都需要在“無序”和“專制”兩種社會成本之間權衡。如果P2P和眾籌的業務模式能堅持單筆金額小、人數少,就應該用私人秩序和司法來規范。P2P等無區域性、系統性影響地自然退出,是市場的一種自我淘汰機制,對整個互聯網金融的長期有序發展未必是壞事。另一方面,整個互聯網金融行業可以在摸索中尋找道路,但不能犯致命性錯誤,整體風險須在可控范圍內。因此,監管的良好目標應是:既避免過度監管,又防范重大風險。

原則2:實行動態比例監管

金融監管在中文和英文中都是一個很模糊的概念,需要進一步厘清。從松到嚴,金融監管可以分為市場自律、注冊、監督、審慎監管四個層次。除此之外,法律本身也具有規范市場主體行為的監督約束作用,可以視為一種廣義的監管。違反法律的,可由司法機關負責處理。典型的例子是,香港小貸機構的監管就是由警務處負責。

金融監管部門應當定期評估不同互聯網金融平臺和產品對經濟社會的影響程度和風險水平,根據評估結果確定監管的范圍、方式和強度,實行分類監管。對于影響小、風險低的,可以采取市場自律、注冊等監管方式;對于影響大、風險高的,則必須納入監管范圍,直至實行最嚴格的監管,從而構建靈活的(而不是僵化的)、富有針對性的與有效性的(而不是籠統與無效的)互聯網金融監管體系。評估應定期進行,監管方式需根據評估結果動態調整。

原則3:原則性監管與規則性監管相結合

在原則性監管模式下,監管當局對監管對象以引導為主,關注最終監管目標能否實現,一般不對監管對象做過多過細要求,較少介入或干預具體業務。而在規則性監管模式下,監管當局主要依據成文法規定,對金融企業各項業務內容和程序做出詳細規定,強制每個機構嚴格執行,屬于過程控制式監管。一方面,互聯網金融監管必須在明確監管目標的基礎上,實現“原則”先行。監管原則應充分體現互聯網金融運營模式的特點,給業界提供必要的創新空間,同時指導和約束運營者承擔對消費者的責任。另一方面,要在梳理互聯網金融主要風險點的基礎上,對互聯網金融中風險高發的業態和交易制定監管規則,事先予以規范。原則性監管與規則性監管的結合,有助于在維護互聯網金融的市場活力與做好風險控制之間實現良好平衡,促進其可持續發展。

原則4:防止監管套利,注重監管的一致性

監管套利是指金融機構利用監管標準的差異或模糊地帶,選擇按照相對寬松的標準展業,以此降低監管成本、獲取超額收益。互聯網金融提供的支付、放貸等服務與傳統金融業相仿,如果二者執行不同的監管標準,將易于引起不公平競爭。事實上已經有持牌金融機構提出:為什么同樣都提供支付服務或者從事貸款業務,受到的監管卻不一樣?為確保監管有效性,維護公平競爭,在設計互聯網金融監管的規則時,應確保兩個“一致性”:一是不論是互聯網企業還是傳統的持牌金融機構,只要其從事的金融業務相同,原則上就應該受到同樣的監管;二是對互聯網金融企業的線上、線下業務的監管應當具有一致性。

原則5:關注和防范系統性風險

互聯網金融的發展對于系統性風險的影響具有雙重性,這應當是金融監管機構關注的焦點。一方面,通過增加金融服務供給、提高資源配置效率、推進實體經濟可持續發展等,互聯網金融的發展有助于降低系統性風險。另一方面,互聯網金融也可能會放大系統性風險。互聯網金融準入門檻低,可能會使非金融機構短時間內大量介入金融業務,降低金融機構的特許權價值,增加金融機構冒險經營的動機。互聯網金融的信息科技風險突出,其獨有的快速處理功能,在快捷提供金融服務的同時,也加快了相關風險積聚的速度,極易形成系統性風險。此外某些業務模式存在流動性風險隱患。例如,互聯網直銷基金1周7天、一天24小時都可以交易,但貨幣市場基金有固定交易時間,第三方支付機構需要承擔隔夜的市場風險和流動性風險,這類“小概率、大損失”的黑天鵝事件對于此類模式的成敗有重要影響。金融監管機構對此應當保持高度警惕,及時化解和干預。

原則6:全范圍的數據監測與分析

及時獲得足夠的信息尤其是數據信息是理解互聯網金融風險全貌的基礎和關鍵,是避免監管漏洞,防止出現監管“黑洞”的重要手段。客觀上,大數據為實施全范圍的數據監測與分析,加強對互聯網金融風險的識別、監測、計量和控制提供了手段。為此,監管機構需要基于行業良好實踐,提出數據監測、分析的指標定義、統計范圍、頻率等技術標準。如對P2P平臺設計經營性指標和風險性指標的定期與實時報送和分析機制。在數據監測、分析機制的建設過程中,應注意保持足夠的靈活性,在定期評估的基礎上持續完善,以及時捕獲新風險。

原則7:嚴厲打擊金融違法犯罪行為

在精心呵護互聯網金融的創新精神和普惠性的同時,必須及時懲治各類金融違法犯罪行為。互聯網金融發展良莠不齊,少數互聯網企業運營中基本沒有建立數據的采集和分析體系,而是披著互聯網的外衣不持牌地做傳統金融,有些平臺甚至挑戰了法律底線。如一部分P2P脫離了平臺的居間功能,先以平臺名義獲取資金再進行資金支配甚至挪作他用,投資人與借款人并不直接接觸,這已突破了傳統意義上P2P貸款的范疇。為此,必須不斷跟蹤研究互聯網金融模式的發展演變,劃清各種商業模式與違法犯罪行為的界限,依法嚴厲打擊金融違法犯罪行為,推動互聯網金融健康有序發展。

在打擊金融犯罪的同時,也應當考慮與時俱進地修改部分法律條款,支持互聯網金融發展。例如,美國《創業企業融資法》就是通過修訂法條,將需要向SEC注冊并公開披露財務信息的公司股東人數從499人提高到2000人,鼓勵小企業通過眾籌融資。

原則8:加強信息披露,強化市場約束

信息披露是指互聯網金融企業將其經營信息、財務信息、風險信息、管理信息等告知客戶、股東等。準確充分的信息披露框架,一是有助于提升互聯網金融行業整體和單家企業的運營管理透明度,從而讓市場參與者對互聯網金融業務及其內在風險進行有效評估,發揮好市場的外部監督作用。二是有助于增強金融消費者和投資者的信任度,奠定互聯網金融行業持續發展的基礎。三是有助于避免監管機構因信息缺失、無從了解行業經營和風險狀況,而出臺過嚴的監管措施,抑制互聯網金融發展。加強信息披露的落腳點是以行業自律為依托,建立互聯網金融各細分行業的數據統計分析系統,并就信息披露的指標定義、內容、頻率、范圍等達成共識。當前,提升互聯網金融行業透明度的抓手是實現財務數據和風險信息的公開透明。

原則9:互聯網金融企業與金融監管機構之間應保持良好、順暢、有建設性的溝通

互聯網金融企業與金融監管機構之間良好、順暢、有建設性的溝通,是增進相互理解、消除誤會、達成共識的重要途徑。一方面,互聯網金融企業應主動與監管機構溝通,努力使雙方就業務模式、產品特性、風險識別等行業發展中難題達成理解。特別是對法律沒有明確規定、拿不準的環節,更要及時與相關部門溝通,力求避免法律風險。在此過程中,推進行業規則逐步健全。另一方面,建設性的溝通機制有助于推動監管當局按照激勵相容的原則設計監管規則,充分體認互聯網金融企業在運營和內部風險管理等方面的特殊性,促進監管要求與行業內部風險控制要求的一致性,降低合規成本。

原則10:加強消費者教育和消費者保護

強化消費者保護是金融監管的一項重要目標,也是許多國家互聯網金融監管的重點。要引導消費者厘清互聯網金融業務與傳統金融業務的區別,促進公眾了解互聯網金融產品的性質,提升風險意識。在此基礎上,切實維護放貸人、借款人、支付人、投資人等金融消費者的合法權益。當前重點是加強客戶信息保密,維護消費者信息安全,依法加大對侵害消費者各類權益行為的監管和打擊力度。例如,針對第三方支付中消費者面臨的交易欺詐、資金被盜、信息安全得不到保障等問題,應針對性地加強風險提示,及時采取強制性監管措施。

原則11:強化行業自律

相比于政府監管,行業自律的優勢在于:作用范圍和空間更大、效果更明顯、自覺性更強。今后一段時期互聯網金融行業的自律程度、行業發展的有序或無序在很大程度上影響著監管的態度和強度,從而也影響著整個互聯網金融行業未來的發展。為此,行業領頭的企業必須發揮主動性,盡快帶頭制定自律標準,建立行業內部自我約束機制,不應一味等待政府的強制性干預。近期陸續成立的互聯網金融協會應當在引導行業健康發展方面,盡快發揮影響力。特別是要在全行業樹立合法合規經營意識,強化整個行業對各類風險的管控能力,包括客戶資金和信息安全風險、IT風險、洗錢風險、流動性及兌付風險、法律風險,等等。

原則12:加強監管協調

互聯網金融橫跨多個行業和市場,交易方式廣泛、參與者眾多,有效控制風險的傳染和擴散,離不開有效的監管協調。一是可以通過已有的金融監管協調機制,加強跨部門的互聯網金融運營、風險等方面的信息共享,溝通和協調監管立場。二是以打擊互聯網金融違法犯罪為重點,加強司法部門與金融監管部門之間的協調合作。三是以維護金融穩定,守住不發生區域性、系統性金融風險底線為目標,加強金融監管部門與地方政府之間的協調與合作。

四、積極探索新金融監管范式

需要說明的是,以上各條原則各有側重,不同原則之間并非完全一致,這些原則的同時實現并不容易。事實上,互聯網金融監管中的挑戰,亦是全球監管者在金融創新領域中面臨的永恒難題:如何在改善金融效率和維護金融穩定之間恰當地平衡?

美國的次貸危機已然表明,只注重效率不注重穩定、“最少的監管就是最好的監管”等理念是行不通的。單純追求穩健而過度抑制創新,也遠非良好的監管選擇。一個現實問題是,金融監管的格局是基于已有的金融業務并遵從法律規定確立的。在這樣的框架下,當新的金融業態出現后,難以找到或客觀上并不存在明確的主監管機構,這常常使得只有當風險累積到一定程度后,相關監管問題才可能會被嚴肅地提上議事日程。

互聯網金融作為一個新興的金融業態,為探索金融創新的有效監管模式提供了一個不可多得的機遇。應當立足我國金融發展實際,把互聯網金融作為踐行良好金融創新監管理念的試驗田,積極探索未來新金融監管的范式。

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